10月26日召開的十八屆五中全會，將以“十三五”規(guī)劃編制為主要議題。
記者獲悉，國家發(fā)改委、國土資源部、住建部和環(huán)保部正在研究起草“多規(guī)合一”的改革方案，擬于年底之前上報中央全面深化改革領(lǐng)導小組辦公室。
國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼對記者分析，“多規(guī)合一”主要涉及到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃這四類規(guī)劃，它們之間的核心關(guān)系主要是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系。
董祚繼建議，在“十三五”空間規(guī)劃體系里，以國土規(guī)劃(宏觀層面)、土地利用總體規(guī)劃(中觀、微觀層面)為基本規(guī)劃，推進區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設、交通發(fā)展、土地利用、國土整治、生態(tài)保護等空間規(guī)劃編制過程的統(tǒng)一、成果要求的融合。
董祚繼，曾在2008年10月-2015年5月任國土資源部規(guī)劃司司長，現(xiàn)任國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員，長期關(guān)注并研究國土空間規(guī)劃體系。
解決各級領(lǐng)導干部隨意干預和修改規(guī)劃問題
《21世紀》：為什么要推進“多規(guī)合一”改革試點?
董祚繼：開展“多規(guī)合一”改革試點是以問題為導向的。經(jīng)過改革開放30多年的探索發(fā)展，我國初步建立了以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為主體的國土空間規(guī)劃體系，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中發(fā)揮了重要作用。同時，現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的問題也很突出，主要表現(xiàn)在三方面。
第一，橫向看，各部門牽頭編制的規(guī)劃確實存在“規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)”的問題，影響管理效率。
第二，縱向看，不少地方規(guī)劃重局部輕全局、重當前輕長遠，存在地區(qū)分割、各行其是，急功近利、貪大求洋等問題，有的甚至為形象工程、政績工程張目，導致國家規(guī)劃的管控作用在逐級落實中層層衰減，影響國家空間發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護等戰(zhàn)略和政策的有效實施，制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
第三，規(guī)劃過程中科學論證不夠，隨意修改規(guī)劃現(xiàn)象比較普遍，一些地方出現(xiàn)黨政“一把手”規(guī)劃專權(quán)亂象。
相比而言，后兩個問題比前一個問題更加突出，負面影響也更大，這也是“多規(guī)合一”試點將“強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用”和“改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系”作為主要目標的基本考量。
我認為，規(guī)劃之間出現(xiàn)一定程度的沖突是正常的，也是必要的。這一方面是因為各個部門的角度不同，另一方面這也形成了一種相互制衡的關(guān)系，不讓地方領(lǐng)導隨意去干預和修改規(guī)劃。比如你可以控制地方城市規(guī)劃，但無法突破由上級政府批準的土地利用總體規(guī)劃，必須與上面保持一致。
所以我認為，“多規(guī)合一”的目標重點是解決各級領(lǐng)導干部隨意干預和修改規(guī)劃的問題。
經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃應并存
《21世紀》：現(xiàn)在的“多規(guī)合一”本質(zhì)上是“四規(guī)合一”，你如何理解這四類規(guī)劃之間的關(guān)系?
董祚繼：原本“多規(guī)合一” 是“三規(guī)合一”，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是后面加進來的。我認為，這四類規(guī)劃之間的關(guān)系主要是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系。我認為，現(xiàn)在這個關(guān)系已經(jīng)基本理順了。
最近發(fā)布的《生態(tài)文明體制總體改革方案》在談到“多規(guī)合一”時，明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。由此可見，“多規(guī)合一”的目標已經(jīng)由過去的“統(tǒng)一的規(guī)劃體系”回歸為“統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”。
這表明在“十三五”和未來的國家規(guī)劃體系當中，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃是并存的兩類規(guī)劃。
《21世紀》：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃有何區(qū)別?
董祚繼：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是五年規(guī)劃，是服務于黨和政府五年之內(nèi)的工作層面的規(guī)劃，需要相機調(diào)整，屬于預期性規(guī)劃;國土空間規(guī)劃是長期規(guī)劃，著眼于未來10到15年的長遠可持續(xù)發(fā)展，可以定期評估和調(diào)整，屬于約束性規(guī)劃。
